Доступ к правовой информации в России

Аннотация

Доклад фирмы “Инвента” посвящен вопросам реализации права граждан на доступ к правовой информации. Предлагаются разнообразные практические решения задачи своевременного доступа широкой публики к всей полноте правовых знаний, изложенных в текстах официальных документов. Под публикой понимаются рядовые граждане, умеющие читать, управлять бытовой техникой (напри­мер, телевизором, телефоном или пейджером) и не обремененные излишними знаниями юриспруденции и информационных технологий. Под своевременным доступом имеется в виду возможность любого человека по месту его пребывания, отвечая на предельно простые вопросы, получить сиюминутную информацию и разъяснения по любой правовой проблеме. В понятие доступа также включается возможность разрешать правовые проблемы с использованием традиционных изданий - актуальных и полных юридических справочников, словарей, энциклопедий.

Дается понятие нового средства доступа - баз правовых знаний, описывается технология их создания и многочисленные приложения, включая автоматизированный доступ к правовым знаниям. Много внимания уделено вопросам информационно-технологической поддерж­ки труда юристов и совершенствованию законодательства. Предлагаются конкретные экономичные схемы разворачивания самоокупаемых публичных центров правовой информации, пригодные как для малых городов, так и для мегаполисов и органов управления.

Уникальная фактография и большой объем справочного материала о доступе к правовой информации в России делают доклад полезным как для граждан и рядовых пользователей правовой информации, так и для специалистов в области правоприменения, правотворчества, управления и информационных технологий. Предлагаемые технологии и организационные решения могут быть использованы не только в России.

Содержание

1

Положение вещей

Организация публичного доступа к правовой информации

10

4

Базы правовой информации

Заключение

10

8

Новые возможности доступа к правовой информации



Перечень сокращений

БПИ

базы правовой информации

ИПС

Информационно-поисковая система “Артефакт”


БПЗ

базы правовых знаний

НЦПИ

Научный центр правовой информации


ДПИ

доступ к правовой информации

ПА

правовой акт (документ)


ИСТ

Информационные системы и технологии

ЦКР

Центр компьютерных разработок






1. Положение вещей

1.1. Построение гражданского общества в России объективно требует обеспечения публичного доступа к правовой информации (“ДПИ”). Доступ к правовой информации представляет собой реальную возможность субъекта права (или его представителя) по месту пребывания, вовремя, бесплатно (или за разумную плату) уяснить в требуемом объеме установленные Законом для конкретной ситуации права и обязанности как свои, так и третьих лиц, т.е. их состав и порядок реализации.

Неизвестное право никогда не будет востребовано. В организации доступа к источникам права потребителей без специальной подготовки можно выделить следующие крупные проблемы:

  1. политические (объективная незаинтересованность лиц, принимающих решения в органах власти, в развитии правосознания граждан; правовой нигилизм лиц, принимающих решения; неэффективность и репрессивный характер деятельности судов, правохранительных и фискальных органов; коррупция в органах государственной власти - по некоторым оценкам ежегодный объем взяток в России достигает 15 млрд. долларов США, т.е. в России реально правят чиновник и деньги; русский историк Н.М. Карамзин характеризовал эту отнюдь не новую ситуацию следующим образом: “... право без власти есть ничто ...”);

  2. социальные (невостребованность права, вызванная неверием граждан в силу закона; менталитет старшего поколения посттоталитарного государства);

  3. Кадровые и концептуальные (законодательство пишется для юристов и подразумевает необходимость толкования, что создает необходимость платной юридической помощи; основная масса юристов, определяющих развитие законодательства, - еще советской школы; кризис системы образования и низкий уровень подготовки большинства юристов);

  4. связанные с переходным состоянием российского права (в условиях эрозии законодательной техники поток принимаемых нормативных актов создает высокий уровень противоречивости законодательства, одновременно формируя массив фактически не действующих нормативных правовых актов, не признанных законодателем в качестве утративших силу - становится трудноразрешимым вопрос о применимости той или иной нормы права; таким образом, юрист вынужден проводить экспертизу, с результатами которой другой юрист, как правило, не соглашается; заинтересованное лицо оплачивает все, если, конечно, может);

  5. экономические (неудовлетворительно низкий уровень благосостояния большинства граждан; высокая стоимость услуг юристов; недостаток бюджетных средств для субсидирования бесплатных или хотя бы недорогих юридических услуг или услуг ДПИ населению; недоступность большинству граждан персональных компьютеров);

  6. проблема “проклятия размерности” (объем действующего законодательства таков, что без применения информационных технологий корректное решение даже элементарного юридического вопроса затруднительно).

1.2. Перечислим основных субъектов ДПИ и попробуем оценить уровень их мотивации к уяснению и соблюдению закона. Как правило, органы государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная, прокуратура, органы охраны порядка) не утруждают себя соблюдением Закона, не ищут его, а, зачастую, и не знают. На уровне муниципалитетов ситуация неоднозначна и варьируется от модели восточных деспотий до реальных попыток что-то сделать для людей в условиях значительного дефицита местных бюджетов. Среди хозяйствующих в России субъектов пытаются работать законопослушно в лучшем случае половина предприятий (только ведущие легальный бизнес). Практически все средства массовой информации, юридические конторы и некоммерческие организации заинтересованы, по крайней мере, в знании Закона. Среди граждан ситуация достаточно печальная - по мнению автора, только некоторая часть студентов и специалистов с высшим образованием все-таки как-то верят, что смогут себя защитить, и интересуется законодательством. Подавляющая же часть российских граждан боятся только силу (власти, денег, организованной преступности), не без оснований считают, что “закон, что дышло, как повернул, так и вышло”, и выкручиваются как могут. В дальнейшем все требования к ДПИ будем строить в расчете на самого массового, неквалифицированного и беззащитного субъекта - граждан. Заметим, что задача публичного доступа к правовой информации - самая сложная и с избытком покрывает требования всех иных категорий потребителей правовой информации.

1.3. Доступ к правовой информации - не самоцель. Попытаемся понять, зачем ДПИ рядовому гражданину и государству.

  1. Любое наше движение возникает вследствие неудовлетворенности сложившимся положением вещей и направлено на разрешение возникшей проблемы. Мы попадаем в проблемную ситуацию, которую явно или неявно формулируем, например, “Сыну в отделении милиции отбили почки”, или “Ребенок не хочет учиться”, или “Этой осенью мало грибов”. Очевидно, не всякую ситуацию имеет смысл регулировать законодательно. Так, например, причинение ущерба здоровью человека действиями третьих лиц может быть предметом правового регулирования, т.е. является правовой ситуацией, а нежелание учиться, равно как и неурожай грибов, вероятно, таковой не является.

  2. Правовую ситуацию требуется переформулировать в задачу поиска правовой информации, например, “найти нормы законодательства об оценке размера и порядке взыскания ущерба здоровью, а также иной ответственности лиц, причинивших такой ущерб”.

  3. Задачу поиска правовой информации надо в разумный срок решить, т.е. сформировать по возможности полную подборку сведений, так или иначе полезных для разрешения стоящей проблемы. Заметим, что комплексная задача поиска законопослушного выхода из ситуаций всегда расщепляется на множество более простых задач поиска (найти определения терминов; выявить правоустанавливающие, процедурные и иные нормы законодательства; выяснить, как зафиксировать юридически значимые факты и т.д.).

  4. Практический результат достигается, если только решается задача интерпретации юридического текста - нужно для конкретной ситуации уяснить содержание и порядок реализации всех своих прав и чужих обязанностей. Только в результате такого познания Закона можно формировать некоторую программу действий, которая не создаст новую проблему нарушения Закона.

Таким образом мы пришли к тому, что целью доступа к правовой информации является знание Закона, регулирующего конкретную ситуацию, за которым следует соответствующий букве Закона выход из проблемной ситуации. Так в идеале реализуется интерес гражданина (появляется надежда корректно снять правовую проблему) и государства (сохраняется правопорядок, т.е. зло не плодит новое беззаконие).

1.4. Объектом доступа является правовая информация. В понятие правовой информации автор включает любые зафиксированные (записанные, озвученные, отображенные) общепринятыми средствами (письменная и устная речью, изображения и др.) целостные в смысловом отношении записи (официальные документы, авторские произведения, сообщения средств массовой информации ...), прямо или косвенно способствующие правопониманию или влияющие на правоприменение и законотворчество. В определенных ситуациях исключение составляют материалы, доступ к которым ограничен (персональные данные, а также сведения, составляющие служебную, профессиональную, коммерческую, государственную или иную охраняемую Законом тайну). Таким образом, можно обозначить основные типы правовой информации, действующей на территории России:

  1. акты международных организаций, соглашения субъектов международного права в переводах (в том числе и неофициальных); международные обычаи (морская практика, торговые обычаи ...);

  2. внутригосударственные соглашения субъектов Российской Федерации;

  3. национальные правовые акты всех уровней (федеральный, региональный, муниципальный);

  4. нормативно-техни­ческие материалы (стан­дарты, классификаторы, технические условия, своды правил, регламенты ...);

  5. практика правоприменения (обзоры, решения и постановления конституционных судов, органов государственного арбитража, судов общей юрисдикции, военных трибуналов, третейских судов ...);

  6. образцы деловых бумаг (но­тариальная практика, типовые формы договоров, бланки для ведения бухгалтерского учета, судопроизводства, делопроизводства ...);

  7. словари определений юридических терминов, толковые и энциклопедические;

  8. комментарии законодательства, проблемные, аналитические и научные работы по правовым вопросам; популярные статьи и юридические консультации любой формы (включая радио- и телепередачи); учебные материалы по правовым вопросам;

  9. документооборот, обеспечивающий процесс нормотворчества (вклю­чая проекты правовых актов), и иные материалы.

Как объект потребления правовая информация имеет объемные показатели и качественные характеристики.

1.4.1. По представительным расчетам автора объем законодательства России на 1 января 2000 года будет превышать 1,5 млн. действующих правовых актов, в том числе: 60 тыс. международных актов; 110 тыс. правовых актов федерального уровня; 580 тыс. правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации и до 800 тыс. правовых документов органов местного самоуправления. Это эквивалентно 6,5 млн. машинописных страниц текста, что составляет стопку бумаги высотой с 230-этажный дом. Для того, чтобы все это прочитать, одному человеку не хватит 50 лет. Если оценить объем прочей правовой информации, как еще столько же, можно себе представить всю сложность практического решения проблемы публичного доступа к правовой информации.

1.4.2. Перечислим некоторые пороки российской системы законодательства, существенные с точки зрения эффективности ДПИ:

1.4.3. Обозначим некоторые проблемы ДПИ, связанные с отдельным типам правовой информации. Действующие на территории России международные акты практически недоступны в официальных переводах (открыто и опубликовано не более 10%) и незнакомы власти, в первую очередь судам. Не все нормативные правовые акты публикуются, официальные издания испытывают значительные финансовые сложности, выходят с задержкой и достаточно дороги. Практика правоприменения практически не публикуется. Научные издания сложны для понимания граждан и субъективны. Популярные передачи и статьи за редким исключением готовятся людьми некомпетентными и просто дезинформируют.

1.5. Средства ДПИ достаточно разнообразны. По идее нужную информацию по конкретной проблеме человек может получить:

  1. по запросу в органах государственной власти или местного самоуправления (на основании ч. 4 ст. 29 Конституции России) - в большинстве случае или нет информации, или нет специалиста, или нет возможности сделать бесплатно, или нет бумаги, карандашей, конвертов ...;

  2. из профильной передачи по радио или телевидению - вероятность, что сиюминутная проблема гражданина будет освещена через средства вещания ничтожно мала, а общие разговоры о правовой культуре не воспринимаются;

  3. купив и прочитав подходящую книгу или газету - требует средств и постоянных усилий по выявлению и изучению информации по интересующей теме;

  4. изучив подходящее издание в библиотеке - неполнота библиотечного фонда, неэффективность средств поиска, неактуальность и неполнота традиционных изданий делают библиотеки интересными в основном для учащихся и пенсионеров;

  5. в юридических консультациях - очень дорого, причем еще нужно суметь найти специалиста по интересующему вопросу, что не всегда удается;

  6. из баз правовой информации, причем для этого нужно оплатить или базу (если есть подходящий компьютер) или доступ - что недешево, после чего научиться эффективно работать с БПИ;

  7. иным способом (у соседа, в очереди, в жилуправлении, в собесе ...), как правило, совершенно бесплатно идет дезинформация.

1.6. Надо понимать, что качественные услуги ДПИ не могут быть совсем бесплатными. Естественно, что в процессе переработки и доведения правовой информации до сведения граждан возникают технологические пороки, к которым можно отнести:

  1. неполноту правовой информации по конкретной проблеме;

  2. ошибки в текстах (в изданиях и базах правовой информации ...);

  3. задержки поступления / опубликования правовых актов;

  4. сложность и неэффективность традиционных средств доступа к необозримым массивам текстов правовой тематики и их неприспособленность для оперативного разрешения конкретных проблем потребителя (относится в равной мере ко всем без исключения средствам ДПИ);

  5. низкое качество консультаций в средствах массовой информации.

Очевидно, что сама система российского законодательства порождает проблемы, которые делают нереальным в обозримой перспективе полное устранение технологических пороков ДПИ. Т.е. можно вести речь только об относительном качестве того или иного средства ДПИ, а также о разработке новых средств доступа к правовой информации.

1.7. Сравнительный анализ возможностей и эффективности различных средств (каналов) доступа к правовой информации позволяет утверждать, что они не взаимозаменимы и каждый из них имеет своего потребителя. Для справки приводим перечень издательств, публикующих широкую номенклатуру литературы юридической тематики:

  1. Бек 129085, Москва, пр. Мира, 101, офис 516; тел. 095.287-84-88, факс 095.230-65-98.

  2. Де-Юре 101000 Москва, Архангельский пер., д.7, стр.1, офис 4; тел. 095.924-68-21, факс 095.925-48-63.

  3. Интел-Синтез 117036, Москва, Профсоюзная ул., 3; тел./факс 095.129-92-12.

  4. Норма 109554, Москва, Школьная ул., 36-38; тел. 095.912-97-21, факс 095.912-96-41.

  5. Приор 117419, Москва, 2-й Донской пр., 9б; тел./факс 095.952-23-20.

  6. Инфра-М 127247, Москва, Дмитровское шоссе, 107; тел. 095.485-70-77; факс: 095.485-53-18.

  7. Международный центр финансово-экономи­чес­ко­го развития 127106, Москва, ул. Комдива Орлова, 2/37, корп. 3; тел. 095.282-51-23, 286-66-63.

  8. Спарк 117415, Москва, а/я 47, Спарк 4; тел. 095.434-96-07.

  9. ТЕИС 119899, Москва, Воробьевы горы, МГУ, 2 учебный корпус, комн. 575; тел. 095.939-32-28; факс 095.939-08-77.

  10. Финансы и статистика 101000, Москва, ул. Покровка, 7; тел. 095.925-35-02; факс 095.925-09-57.

  11. Юридическая литература 121069, Москва, ул. М. Никитская, 14; тел. 095.202-83-84; факс 095.291-98-83.

Заметим, что юридические издания справочного характера крайне редки, а именно они могли бы отчасти решить проблему повышения правовой культуры граждан. Надо полагать, что издатели пока еще не готовы инвестировать в качественные публикации такого рода.

1.8. Нарастающие объемы правовой информации и низкая стоимость опубликования и доступа к информации на электронных носителях позволяет прогнозировать постепенное увеличение доли компьютерных средств доступа к правовой информации в общем спектре услуг ДПИ. Можно утверждать, что подготовка качественной публикации по текущим правовым вопросам без использования баз правовой информации невозможна. Рассмотрим базы правовой информации, как наиболее перспективное средство ДПИ, более подробно.



2. Базы правовой информации

2.1. Под базами правовой информации будем расширенно понимать совокупность данных любых типов (в смысле п. 1.4) на машиночитаемых носителях информа­ции, организованная по определенным правилам, предусматривающим об­щие принципы описания, хранения и ма­нипулирования данными, обслуживаемая комплексом прикладных программ. Можно выделить следующие проблемы использования БПИ для поддержки публичного доступа к правовой информации:

  1. По интересующему вопросу нет ни одного правового акта (“ПА”), либо нет уверенности, что есть все ПА по теме, либо совершенно неясно, в какой БПИ лежат нужные акты (неполнота информации).

  2. Найденный по теме ПА содержат ошибки, существенно искажающие смысл правового предписания.

  3. ПА присутствует в используемой БПИ, но по тем или иным причинам не найден. Ситуация самая интересная и реальная. В общем случае у пользователя БПИ нет реквизитов ПА (номер, дата, название эмитента, заголовок ...). В ряде случаев не удается найти ПА, даже когда они хорошо известны. Случаются ошибки в реквизитах отдельных ПА в базах данных, также ограничения поиска по реквизитам (фрагмент номера, верхний/нижний регистр) иногда не позволяют оперативно решить задачу поиска по неполным или неточным реквизитам.

  4. Когда проблема ясна в общих чертах, кажется, что ее можно решить с помощью средств поиска навигационного типа (тематические классификаторы, словари “ключевых слов”, энциклопедии правовых ситуаций). На деле все не так просто. Ни один из существующих рубрикаторов (включая официальный Общеправовой классификатор отраслей законодательства) не проектировался как логичное средство поиска методом выбора из списка альтернатив. Все имеющиеся правовые классификаторы в той или иной степени страдают следующими пороками, фатальными с точки зрения успешности их использования:

  1. Ограниченность средств поиска в текстах (как правило, нет морфологического анализа русского языка; в лучшем случае предоставляется возможность достаточно медленного поиска упорядоченных сочетаний слов или неупорядоченных сочетаний в рамках предложения) не позволяет в полном мере использовать возможности поиска правовой информации, хотя бы по сходству с поставленной проблемой.

  2. Авторы существующих руководств пользователей БПИ ограничиваются изложением простейших поисковых возможностей. Методики решения произвольных юридических вопросов производителями БПИ не разработаны, а руководства и учебные пособия вообще не предназначены для подготовки персонала, задействованного на публичном ДПИ.

  3. Из-за низкого качества мало помогают в понимании юридических текстов существующие терминологические юридические словари. Те, которые имеются у Гарант-Сервис (2.2.c), Элкод (2.2.k), Интралекс (2.2.b), ЦКР (2.2.d), АРБТ (2.2.i), закрывают действующими определениями не более 5% используемых русскоязычных юридических терминов при заметной недостаточности отдельной терминологической статьи.

2.2. Перечислим наиболее заметных российских производителей баз правовой информации (даны в порядке создания):

  1. НЦПИ - Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции России 125438, Москва, ул. Михалковская, д. 65, корп. 1; Год создания: 1976; тел.: 095.459-05-15; факс: 095.450-32-60; E-mail: webmaster@scli.ru; Интернет: http://www.scli.ru; Торговая марка: ЭТАЛОН.

  2. Интралекс 113639, Москва, Балаклавский пр-т, 8-А; Год основания: 1991; тел./факс: 095.316-88-54; E-mail: usis@aha.ru; Интернет: http://www.intralex.ru; Торговая марка: ЮСИС.

  3. Гарант-Сервис 119899, Москва, Воробьевы горы, МГУ, НПП “Гарант-Сервис” Год основания: 1991; тел.: 095.247-62-38; факс: 095.939-00-71; E-mail: info@garant.ru; Интернет: http://www.garant.ru. Торговая марка: ГАРАНТ.

  4. ЦКР - Центр компьютерных разработок 190107, Санкт-Петербург, Исаакиевская пл., 6, “Центр компьютерных разработок” Год основания: 1991; тел./факс: 812.327-43-12; E-mail: center@kodeks.net; Интернет: http://www.kodeks.net; Торговая марка: Кодекс.

  5. КонсультантПлюс 117036, Москва, ул. Шверника, 4; Год основания: 1992; тел./факс 095.956-82-83; E-mail: contact@consultant.ru; Интернет: http://www.con­sul­­­tant.ru; Торговая марка: КонсультантПлюс.

  6. Система Научно-технический центр правовой информации Федерального агентства правительственной связи при Президенте Российской Федерации; 107078, г. Москва, ул. Мясницкая, д. 48; тел.: 095. 928-65-22; факс: 095.975-22-11;Интернет: http://www.systema.ru.

  7. 123056, Москва, а/я 64; Год основания: 1994; тел.: 095.737-92-57; телефакс: 095.253-09-66; E-mail: egorovs@1c.ru; Интернет: http://www.1c.ru; Торговая марка: 1С:Гарант, 1С:Кодекс, 1С:Эталон.

  8. ИСТ - Информационные системы и технологии 115446, Москва, Коломенский пр-д, д. 1а, технопарк "Ритм", фирма “Информационные системы и технологии" тел.: 095.115-97-96; факс: 095.114-76-40; E-mail: uk@ist.ru; Интернет: http://www.ist.ru; Торговая марка: Ваше Право, Юрисконсульт.

  9. Равновесие-Медиа 103055, Москва, Вадковский пер., д.18а; тел.: 095.978-49-23; 978-44-40; E-mail: info.­arbt.ru; Интернет: http://www.­arbt.ru; Торговая марка: Энциклопедия российского права.

  10. Инфорис 603082, Нижний Новгород, Кремль, корп.1, комн. 107; тел.: 8312.39-75-63; факс: 8312.39-10-59; E-mail: webmaster­@inforis.ru; Интернет: http://www.inforis.ru.

  11. Элкод 125299, Москва, ул. Космонавта Волкова, д. 18, комн. 401; тел. 095.234-36-61; факс: 095.159-00-67; E-mail: vega@elcode.ru; Интернет: http://www.elco­de.ru.

Заметим, что это только головные конторы, а основная же сила производителя БПИ в его партнерах (см. Приложения 7-10 справочника “Доступ к правовой информации”, п. 2.4.5).

2.3. В мировой практике существует единственный способ подтверждения качества товаров и услуг - проверка их соответствия общепризнанному стандарту. Обычно такую проверку (сертификацию) выполняет уполномоченная испытательная лаборатория с выдачей сертификата соответствия конкретному стандарту, который затем предъявляется потребителю (заказчику). В России стандартов на БПИ до настоящего времени не создано. Единственно, что доступно кроме заказных статей, так это результаты конкурсных исследований и экспертные оценки. Независимые исследования качества БПИ - занятие нервное и неблагодарное, поэтому, к сожалению, никто кроме автора серьезно этим в России не занимался.

Разработать систему критериев и процедуры оценки потребительских характеристик БПИ, приемлемую для всех - задача нерешаемая. Со стороны потребителей давит субъективизм, индивидуальность решаемых задач и привычка к конкретной БПИ. За редким исключением, производитель БПИ в своем естественном стремлении казаться лучшим никогда не согласится с введением и методикой оценки любого критерия качества, по которому он не первый. Если кто-то вдруг пытается выполнить этот сизифов труд на свой страх и риск, большинство производителей БПИ включают все имеющиеся рычаги давления, чтобы или результата не было никакого, или он никогда стал известен их потребителю. Процветают “маркетинговые” конкурсы (выигрывает тот, кто платит) и “авторитеты”, подписывающие рекламные материалы под видом аналитических обзоров. Такова проза жизни. Еще раз хочется отметить, что высокое качество требует надежной технологии производства БПИ, которая складывается в результате многолетнего инвестирования, т.е. в ответственных случаях опасно использовать дешевые БПИ.

2.4. Достоверные сведения о каких-либо заметных событиях на рынке баз правовой информации (кроме фактов создания фирм-производителей) до 1993 года отсутствуют.

2.4.1. В конце 1993 - начале 1994 года при поддержке Российской правовой академии Минюста РФ был впервые проведен публичный конкурс компьютерных БПИ 10 российских производителей. Методика тестирования и протокол испытаний были подготовлены нами в процессе испытаний. Материалы Первого российского конкурса правовых баз данных опубликованы отдельной брошюрой “Российские системы правовой информации”, М., Инвента, 1994. На конкурсе была заложена основа современной методики испытаний БПИ, выполнена проверка качества текстов в базах правовой информации, измерены объемы баз по законодательству России. Победителями конкурса в классе универсальных БПИ были признаны Интралекс (2.2.b) и ЦКР (2.2.d), в классе БПИ по региональному законодательству - предшественник КонсультантПлюс (2.2.e) НПО ВМИ.

2.4.2. Весной 1995 года ко Второму конкурсу систем поддержки правоприменения и законотворчества фирмой “Инвента” в инициативном порядке подготовлена новая методика испытаний БПИ. В конкурсе приняли участие 9 российских фирм и 4 производителя БПИ из стран СНГ. Впервые с целью защиты прав потребителей баз правовой информации было проведено массовое тестирование БПИ - общий объем измерений превысил 100.000, причем по каждой отдельной БПИ объем измерений был менее 3300, всего команда из 30 экспертов выполнила более 100 экспертиз, результаты которых были полностью обработаны на ЭВМ. На конкурсе была выполнено автоматизированное подведение итогов; разработаны основы технологии распределенной экспертизы программ, обеспечивающей объективизацию оценок и блокирование факторов некомпетентности, субъективности и недобросовестности испытателей; разработан алгоритм и отлажена программа оценки полноты БПИ; проведена проверка качества приведения текстов ПА в актуальное (контрольное) состояние (с участием Терещенко Л.К.). В автоматическом режиме была выполнена оценка качества отдельной экспертизы; подведены итоги конкурса среди экспертов (1 место - Волчинская Е.К.). Объективизация полученных оценок была достигнута за счет большого объема измерений и уменьшения относительного веса результатов “низкокачественных” испытаний в общих результатах.

Звание победителя конкурса не присваивалось, вычислялись интегральные оценки по 19 параметрам (качество документов, оперативность обновления, устойчивость работы, качество подсистемы поиска, полнота представления информации о документах, качество обслуживания ...). С заметным отрывом средней оценки (по пятибалльной шкале в лучшую сторону) от остальных участников финишировали ЦКР (2.2.d) и Гарант-Сервис (2.2.c). Насколько известно автору, проведенный конкурс 1995 года не имеет до настоящего времени аналогов ни в России, ни за рубежом.

2.4.3. В 1996 году нами впервые проведены специальные исследования пригодности БПИ для решения произвольно сформулированных правовых проблем и оценка уровня развитости внутренней инфраструктуры БПИ (плотность гипертекстовых ссылок и комментариев). Выявлено, что решение произвольно сформулированной правовой проблемы требует специальной подготовки и может быть выполнено по нескольким независимым сценариям поиска. Высокая средняя плотность отмечена в БПИ Гарант-Сервис (2.2.c) - 12 гипертекстовых ссылок и 2-5 комментариев на документ.

2.4.4. 26 ноября 1997 года по нашей инициативе и регламенту в Государственной Думе Российской Федерации успешно проведен блиц-турнир команд производителей БПИ. Цель турнира - оценить возможности БПИ (команд производителей) для оперативного разрешения произвольных проблем юридического характера. Всего приняло участие 9 команд, работа которых оценивалась 6 квалифицированными экспертами (Волчинская Е.К., Терещенко Л.К. и др.). Команды аналитиков от ведущих производителей БПИ (по 2 человека) на время решали 12 случайно выбранных произвольно сформулированных проблем юридического характера. Информационная поддержка работы команд выполнялась программными продуктами и базами правовой информации собственной разработки. Лучшие результаты блиц-турнира приведены в порядке убывания по пятибалльной шкале: Гарант-Сервис (2.2.c) - 4,39; ЦКР (2.2.d) - 3,86; АРБТ (2.2.i) - 3,86.

2.4.5. В 1997-1998 гг. по заказу Российского фонда правовых реформ фирмой “Инвента” проведено исследование российских БПИ. В начале 1998 года был опубликован справочник “Доступ к правовой информации”, М., Инвента, 1998, затем он был переиздан на лазерном диске, а также выставлен на сервере Российского фонда правовых реформ (http://www.rflr.ru/lib1.htm).

2.4.6. В декабре 1998 - январе 1999 года в Публичном центре правовой информации Российской государственной библиотеки в порядке эксперимента нами осуществлено оперативное обслуживание более 30 читателей, имеющих правовые проблемы. В феврале - марте 1999 года аналогичные услуги оперативного доступа к правовой информации на базе институтских библиотек получили ученые юристы Института сравнительного законодательства при Правительстве РФ и Института государства и права Российской академии наук. Для консультирования использовался банк правовой информации под управлением информационно-поисковой системы “Артефакт” (далее - “ИПС”, производитель - Агентство “Интегрум-Техно”, http://www.integ­­rum.ru) общего объема 2,5 Гб русскоязычных текстов правовой тематики, размещенный на портативном компьютере. В подавляющем большинстве случаев произвольно сформулированная проблема разрешалась консультантом за 2-3 минуты. По результату этой работы был сделан вывод о недостаточной пригодности обычных БПИ для оперативного разрешения произвольно сформулированных вопросов и необходимости серьезной специальной подготовки консультантов (операторов публичного ДПИ).

2.5. Некоторый личный опыт работы со всеми имеющими БПИ, общение с думающими потребителями многих правовых баз данных, многолетние исследования и обсуждения со специалистами позволяют наметить минимальный набор критически важных для эффективного и безопасного доступа к правовой информации характеристик баз правовой информации. Поскольку динамика изменения потребительских свойств БПИ достаточно низкая, оценка каждого критерия отражает мнение автора и выработана по совокупности материалов конкурсных и иных исследований, проводившихся с 1995 года.

2.5.1. Далее после наименования критерия оценки некоторых существенных потребительских характеристик БПИ приводятся наименования производителей БПИ, начиная с лучших. Если экспертная оценка параметра БПИ негативная, наименование производителя БПИ вообще не приводится.

  1. Возможность редактирования информации и создания пользовательских баз данных: ЦКР (2.2.d), ИСТ (2.2.h).

  2. Качество и полноценность подсистемы генерации отчетов: КонсультантПлюс(2.2.e), ЦКР (2.2.d), Гарант-Сервис (2.2.c).

  3. Качество и полноценность подсистемы поиска информации: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c), ИСТ (2.2.h).

  4. Качество обслуживания пользователя БПИ разработчиком: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e).

  5. Доступность на местах (развитость сети региональных поставщиков см. Приложения 7-10 книги “Доступ к правовой информации”, см. 2.4.5.): 1С (2.2.g), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c), ЦКР (2.2.d).

  6. Полнота представления информации о документах: Гарант-Сервис (2.2.c), ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e).

  7. Удобство инсталляции, настройки на пользователя и запуска: Гарант-Сервис (2.2.c), ЦКР (2.2.d).

  8. Уровень юридических гарантий удовлетворения обоснованных претензий пользователя: Гарант-Сервис (2.2.c), НЦПИ (2.2.a), ЦКР (2.2.d).

  9. Устойчивость работы программной оболочки и защищенность от некомпетентности пользователя: 1С (2.2.g), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), Гарант-Сервис (2.2.c).

2.5.2. Качество текстов в БПИ можно характеризовать средним на единицу объема информации числом ошибок, которые могут повлечь существенные проблемы потребителя БПИ. При этом надо иметь в виду, что Система (2.2.f) и Интралекс (2.2.b) предписанные законодателем изменения в тексты правовых актов не вносят. Перечислим причины появления ошибок в текстах БПИ: опечатки при вводе текста с официальной публикации; текст подготовлен с использованием неофициальных материалов, после чего выходит официальная публикация в другой редакции, а текст в БПИ остается прежним; не внесены, некорректно или несвоевременно внесены изменения в текст; документ приводится не полностью, например, без приложений; правовой акт признан утратившим силу, о чем пользователя БПИ не информируют, и некоторые другие.

По экспертной оценке автора в базах по федеральному законодательству России можно в среднем ожидать следующее количество существенных ошибок на каждые 100 страниц текста (или 200 тыс. знаков): Гарант-Сервис (2.2.c) - 3-5 ошибок; НЦПИ (2.2.a) - 6-10 ошибок; КонсультантПлюс (2.2.e) и ЦКР (2.2.d) - 12-15 ошибок; прочие производители (кроме 2.2.f) - более 20 ошибок. БПИ по региональному и местному законодательству, как правило, более низкого качества, чем федеральные БПИ (за исключением субъектов РФ, где расположены головные конторы производителей БПИ). Необходимым (но, к сожалению, не достаточным) условием хорошего качества текстов является наличие пакета действующих договоров с органами государственной власти о включении производителя БПИ в список рассылки официальных документов, чем безусловно стоит интересоваться при покупке.

2.5.3. Уровень наполнения БПИ правовыми актами оценивать непросто по нескольким причинам:

Не вдаваясь в подробности нашей методики оценки уровня наполнения БПИ, скажем, что сравнение проводилось только по имеющейся открытой информации с “идеальной в смысле полноты” реконструированной базой правовой информации. Методика подробно описана и открыта заинтересованным лицам для изучения и критики. Точность примененного метода находится в пределах 3%, а диапазон реальных значений полноты ни разу не превысил 74%. Т.е. нет никаких оснований рассчитывать найти все нужные правовые акты, используя только одну БПИ. Нужно иметь ввиду, что для оценки выбирались наиболее полные и комплекты БПИ каждого производителя.

Акты международного права сгруппированы в специализированные базы данных (производители даны по алфавиту): Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d). По уже приводившимся причинам их полноту оценивать практически бессмысленно. При пользовании русскими текстами международных актов следует обращать внимание на то, действует ли акт на территории РФ (данные о ратификации, присоединении ...), какой язык установлен в качестве официального языка документа и статус приводимого перевода (официальный или неофициальный).

Приводим относительные оценки уровня наполнения БПИ актами некоторых федеральных органов власти: Верховный суд России: Интралекс (2.2.b), Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Высший арбитражный суд России: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), НЦПИ (2.2.a), Система (2.2.f), Интралекс (2.2.b), Государственный таможенный комитет России: КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), Гарант-Сервис (2.2.c), НЦПИ (2.2.a), АРБТ (2.2.i); Законодатель федеральный: НЦПИ (2.2.a), Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Министерство государственного имущества России: КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), Гарант-Сервис (2.2.c); Министерство России по налогам и сборам: КонсультантПлюс (2.2.e), Система (2.2.f), Гарант-Сервис (2.2.c), ЦКР (2.2.d), АРБТ (2.2.i); Министерство финансов России: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), НЦПИ (2.2.a); Правительство России: КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), НЦПИ (2.2.a), Интралекс (2.2.b), Гарант-Сервис (2.2.c); Президент России: Система (2.2.f), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), Интралекс (2.2.b), НЦПИ (2.2.a), Гарант-Сервис (2.2.c); Центральный банк России: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c), ЦКР (2.2.d), АРБТ (2.2.i). Кроме БПИ с текстами на языке оригинала выпускаются англоязычные базы данных по законодательству России экономического профиля: Гарант-Сервис (2.2.c), ЦКР (2.2.d).

Правовые акты субъектов Российской Федерации, как правило, помещаются в отдельных БПИ. Наибольшее число региональных БПИ поставляют КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c) и ЦКР (2.2.d). Подробности можно уточнить у самих производителей или их партнеров. Приводим данные о наличии и уровне наполнения БПИ по законодательству отдельных субъектов Российской Федерации - Адыгея республика: КонсультантПлюс (2.2.e); Алтай республика: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Алтайский край: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Амурская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Архангельская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Астраханская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Башкортостан республика: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Белгородская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Брянская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Бурятия республика: КонсультантПлюс (2.2.e); Владимирская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Волгоградская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Вологодская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Воронежская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Дагестан республика: КонсультантПлюс (2.2.e); Ивановская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Иркутская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Кабардино-Балкарская республика: КонсультантПлюс (2.2.e); Калининградская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Калужская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Карелия республика: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e); Кемеровская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Кировская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Коми республика: КонсультантПлюс (2.2.e); Костромская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Краснодарский край: КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), Гарант-Сервис (2.2.c); Красноярский край: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Курганская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Курская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Ленинградская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e); Липецкая область: КонсультантПлюс (2.2.e); Марий Эл республика: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Мордовия республика: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Москва: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Московская область: КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d), Гарант-Сервис (2.2.c); Мурманская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Ненецкий АО: КонсультантПлюс (2.2.e); Нижегородская область: Инфорис (2.2.j), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Новгородская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Новосибирская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Омская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Оренбургская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Орловская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Пензенская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Пермская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Приморский край: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Псковская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Ростовская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Рязанская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Самарская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Санкт-Петербург: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c), АРБТ (2.2.i); Саратовская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Саха (Якутия) республика: КонсультантПлюс (2.2.e); Сахалинская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Свердловская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Смоленская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Ставропольский край: КонсультантПлюс (2.2.e); Тамбовская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Татарстан республика: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Тверская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Томская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Тульская область: КонсультантПлюс (2.2.e); Тюменская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Удмуртская республика: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Ульяновская область: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Хабаровский край: КонсультантПлюс (2.2.e); Хакасия республика: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Ханты-Мансийский АО: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Челябинская область: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Читинская область: ЦКР (2.2.d), КонсультантПлюс (2.2.e); Чувашская республика: КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c); Ярославская область: АРБТ (2.2.i), КонсультантПлюс (2.2.e), Гарант-Сервис (2.2.c).

Правовые акты органов местного самоуправления редко поставляются в отдельных БПИ и, как правило, присутствуют в базах данных по законодательству соответствующего субъекта Российской федерации. Лучше всего представлены правовые акты муниципалитетов - столиц субъектов РФ.

2.5.4. От качества классификации правовой информации в БПИ очень многое зависит, поскольку это единственный способ эффективного доступа к правовой информации, пригодный для граждан (поиск слов в текстах или документов по реквизитам требует специальной подготовки в области информационных технологий и юриспруденции). Наиболее существенные пороки классификаторов БПИ перечислены в п. 2.1.d. К этому можно добавить, что юридическая наука (точнее, большинство ее “авторитетов”) имеет свой взгляд на логику, в частности, не считают, что классификация - это процесс многоступенчатого логического деления. Нарушение правил формальной логики сводит на нет потребительскую ценность всех работ по классифицированию правовой информации, поскольку неподготовленному потребителю совершенно неясно, где искать нужную ему тему. Наши исследования уровня полноты классификационных подборок в российских БПИ (на самом деле и в любых иных полнотекстовых и библиографических базах данных) объема более 50.000 документов (записей) позволяют утверждать, что уровень полноты выборки правовых актов, отнесенных производителем БПИ к конкретной рубрике классификатора, колеблется в диапазоне 3-20%, т.е. при ручной классификации большинство документов, подходящих по смыслу выбранной рубрике, теряется.

Для ориентировки приводим в алфавитном порядке производителей специализированных отраслевых БПИ федерального уровня - Административное законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c), ЦКР (2.2.d); Арбитражное законодательство и практика: Гарант-Сервис (2.2.c), Интралекс (2.2.b), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Банковское законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c); Жилищное законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c); Законодательство о бухгалтерском учете: Гарант-Сервис (2.2.c), 1С (2.2.g), ИСТ (2.2.h), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Законодательство о защите прав потребителей: ИСТ (2.2.h), ЦКР (2.2.d); Лесное законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c); Законодательство о медицине и фармакопее: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Законодательство о недрах: Гарант-Сервис (2.2.c); Законодательство о строительстве и архитектуре: ЦКР (2.2.d); Законодательство о нотариате: ЦКР (2.2.d); Законодательство о торговле: ИСТ (2.2.h), ЦКР (2.2.d); Земельное законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c); Международное право: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), НЦПИ (2.2.a), Система (2.2.f), ЦКР (2.2.d); Налоговое и финансовое законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c), 1С (2.2.g), КонсультантПлюс (2.2.e), НЦПИ (2.2.a), ЦКР (2.2.d); Общероссийские классификаторы: ЦКР (2.2.d); Проспекты эмиссий ценных бумаг комбанков: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e); Проформы правовых документов: Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e), ЦКР (2.2.d); Таможенное законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c), НЦПИ (2.2.a), ЦКР (2.2.d); Топливно-энергетический комплекс (газ, нефть ...): ЦКР (2.2.d); Трудовое и социальное законодательство: НЦПИ (2.2.a), ЦКР (2.2.d); Уголовное законодательство и судебная практика: Гарант-Сервис (2.2.c), Интралекс (2.2.b), НЦПИ (2.2.a), ЦКР (2.2.d); Экологическое законодательство: Гарант-Сервис (2.2.c).

2.5.5. Для практической работы небезынтересны динамические характеристики БПИ, т.е. среднее время задержки поступления документов к пользователям. В процессе поступления нового документа к потребителю можно выделить следующие моменты: подписание документа; официальное опубликование документа; включение документа в комплект обновления БПИ; получение комплекта обновления и собственно актуализация БПИ у конечного пользователя. По нашим расчетам с учетом принятой минимальной периодичности обновления у Гарант-Сервис (2.2.c), КонсультантПлюс (2.2.e) и ЦКР (2.2.d) можно в среднем ожидать 2-недельной задержки с момента подписания правового акта до его поставки потребителю. У иных производителей БПИ (особенно практикующих ежемесячное обновление) такая задержка может превышать 2 месяца. Для юридических изданий такое время можно смело считать превышающим полгода.

2.5.6. Лучших БПИ в природе не существует. Каждая имеет свои достоинства и недостатки, своих пользователей. Важно лишь для каждого конкретного случая выбрать наиболее подходящую, причем не обязательно самую дорогую. Несмотря на все перечисленные выше проблемы базы правовой информации являются наиболее эффективным из существующих способом доступа к правовой информации. Заметим, что все перечисленные проблемы использования БПИ имеют место и при доступе к правовой информации через Интернет (см. приложение), только в усугубленном варианте. Очевидно, что качественный публичный ДПИ может обеспечиваться за счет специальной подготовки персонала, снижающей эффект негативного воздействия пороков БПИ.

2.6. Встает резонный вопрос, а сколько нужно подготовленных консультантов и центров публичного доступа, чтобы своевременно удовлетворить (в смысле п. 1.3) правовые проблемы любого гражданина государства или хотя бы мегаполиса с населением один миллион человек. Если из миллиона горожан каждый попытается решить свою правовую проблему хотя бы раз в год, придет в консультационный центр и займет всего 10 минут рабочего времени специалиста, потребуется сотня профессионалов, работающих полный рабочий день. Оставляем читателю оценить, насколько это реально в отдельно взятом городе (государстве) и сколько это “бесплатно” в результате будет стоить. Можно ли как-то подойти к экономичному решению задачи такого масштаба?

3. Новые возможности доступа к правовой информации

3.1. В результате многолетних исследований БПИ и ИПС нами разработана технология решения следующих типовых задач поиска правовой и любой текстовой информации (извлечения правовых знаний):

  1. Установление смысла термина и объема соответствующего юридического понятия, построение полного ряда нормативных дефиниций термина и лексических образов понятия методом поиска определений.

  2. Исчерпание связей (ситуаций, характеристик) понятия.

  3. Фактографический поиск лексических образов абстрактных юридических понятий, например, понятий “недвижимость” или “наркотики”.

  4. Поиск цитирований конкретно поименованных объектов или их частей (правовых актов, географических объектов, персоналий, юридических лиц ...).

  5. Поиск по сходству (аналогии) с правовой ситуацией или нормой законодательства.

  6. Поиск противоре­чий с правовым предписанием.

  7. Построение реестра полномочий интересующего субъекта.

  8. Систематиза­ция собранных сведений (знаний). Проектирование многомерных классификаторов правовых ситуаций. К примеру использование системы из семи независимых классификаторов (фасетов), каждый из которых содержит в среднем 300 рубрик нижнего уровня (при общем объеме классифицирующей системы всего 2100 рубрик нижнего уровня), позволяет детально описать астрономическое число (10 в 17 степени - миллиард миллиардов) конкретных юридических проблем или ситуаций.

Приведенные методы разработаны для ИПС “Артефакт”, проверены на практике (см. п. 2.4.6) и пригодны для оперативного консультирования как граждан, так и специалистов (норма - 10 минут на произвольно сформулированную проблему), но требуют квалифицированных кадров.

3.2. Хранимые поисковые запросы ИПС позволяют не только документировать результаты исследования конкретной темы (правовые знания), но и многократно их использовать в автоматическом режиме для классифицирования любых потоков (массивов) правовой информации.

Для публичного доступа неспециалистов предлагается вопрос-ответный интерфейс. Совокупный код многомерного классификатора, соответствующий проблеме потребителя, формируется в результате его опроса на естественном языке. Результатом такого диалога может быть подборка извлечений из правовых актов, с заданной степенью логического обобщения регулирующих проблемную ситуацию гражданина. Возможность логического обобщения появляется в результате неукоснительного соблюдения правил формальной логики при проектировании классификатора. Подборка извлечений может сопровождаться как указаниями на место официального опубликования цитируемых документов, так и библиографическими описаниями популярных и иных материалов по заданной теме. Для прояснения сути юридических терминов может быть сформирован словарь действующих нормативных определений терминов (метод 3.1.a). Таким образом, подходящим неподготовленному потребителю способом решается задача познания Закона, т.е. появляется возможность от правовой проблемы (п. 1.3.a) сразу перейти к интерпретации регулирующего ее нормативного акта (п. 1.3.d). Поэтому назовем совокупность методов, описанных в пп. 3.1-3.2, технологиями ведения баз правовых знаний.

Условность термина “база знаний” требует разъяснения. В отличии от текста (слова) знание (понятие) есть категория субъективная, существующая только в мозгу конкретного человека (или где-то еще, где находится душа и пр. неосязаемые атрибуты существа разумного). Объединение того, что не существует вне человеческого сознания, в какую-то там базу на первый взгляд представляется бессмысленным. На самом деле автором (и не только им) принято компромиссное решение. Субъективные знания заложены их авторами в тексты. Таких текстов, как и авторов - неисчислимое множество, и чем дальше, тем хуже. Технологии, перечисленные в п. 3.1, позволяют прояснить, исчерпать, классифицировать ситуации и проблемы конкретной предметной области, о которых мнения и идеи множества людей были зафиксированы в необозримых массивах текстов. Авторы базы знаний, никак не навязывая свою точку зрения пользователям, просто вносят свою малую лепту - проектируют исчерпывающий классификатор, находят все определения терминов, фиксируют пробелы и выявляют противоречия, строят процедуры незатруднительного доступа с целью поддержки индивидуальной и коллективной генерации новых знаний. Новым знанием уже можно считать любую программу конкретных действий по выходу из создавшейся ситуации, сформированную в результате изучения материалов диалога с базой знаний. Если такая программа действий документирована и включена в базу знаний, она сама уже является прецедентом разрешения конкретной проблемы и еще одним источником знания. Так что термин “база знаний” вполне содержателен, а сама база знаний - исключительно практична.

3.3. Уточним внешние отличия базы правовых знаний (“БПЗ”) от традиционной базы правовой информации. Система общения с неподготовленным потребителем позволяет ограниченным числом вопросов на естественном языке (не более 40 для случая 3.1.h) корректно описать его частную проблемную ситуацию в кодах классификатора БПЗ и с заданной степенью логического обобщения сформировать выборку подходящих материалов. При неясности формулировок и терминов в правоустанавливающих документах доступен актуальный и полный словарь действующих законодательных дефиниций, т.е. можно оперативно уточнить объем понятия и содержание юридического термина. Конечным устройством доступа к БПЗ может быть не только персональный компьютер, но и телефон, пейджер, банкомат, сенсорный терминал и т.п., причем на основе БПЗ можно осуществлять доступ неквалифицированных пользователей к правовой информации вообще без оператора и клавиатуры компьютера, в т.ч. через Интернет или по голосовой линии связи.

К внутренним отличиям БПЗ можно отнести следующие. Многомерная классификация правовой информации носит исчерпывающий характер и построена по правилам формальной логики с учетом психологии и эргономики человеческого восприятия. Знания и результаты работы авторов БПЗ, документированные в виде запросов ИПС и специального программного обеспечения, позволяют динамически поддерживать базу знаний в актуальном состоянии независимо от совокупного объема текстов (полностью решаются проблемы, перечисленный в п. 2.1.d, и заметно улучшаются характеристики пп. 2.5.4-2.5.5). Отдельный текст в базе знаний связан с классификатором десятками и сотнями тысяч ссылок (сравните с п. 2.4.3). Можно предположить, что практическая реализация БПЗ потребует специального программного обеспечения.

3.4. В дополнение заметим, что базы знаний функционально и технологически превосходят промышленные экспертные системы типа “выбор, основанный на прецедентах” (case based reasoning). В отличии от последних область применения БПЗ не ограничена ни разнообразием, ни объемами текстовой информации, ни сложностями формализации текстов на естественном языке. Позволим себе предположить, что комплекс методов ведения БПЗ может составить технологическую основу глобального информационного общества. Поскольку технологии баз знаний позволяет вплотную подойти к практическому разрешению проблемы “проклятия размерности” при доступе к текстовой информации (п. 1.1.f), можно прогнозировать спрос на них областях с высокими финансовыми или политическими рисками. Высокая стоимость создания БПЗ не позволяет рассчитывать на их полное внедрение без поддержки крупных инвесторов - это органы государственной власти, крупные мегаполисы и корпорации.

3.5. Базы правовой информации могут быть без потери основных потребительских свойств преобразованы в традиционные бумажные издания - систематизированные юридические справочники и энциклопедические словари. Велика роль таких изданий в повышении правовой культуры граждан и публичном ДПИ по определенному кругу вопросов. Комплектация такими изданиями органов местного самоуправления и библиотек позволяет решить проблему ДПИ даже в сельских поселениях. Полная технология создания баз знаний и традиционных справочников на их основе описана в статье “Доступ к текстовой информации” (см. проект “Оружие аналитика” на http://www.integrum.ru). С учетом планируемого объема справочника, числа ссылок из классификатора БПЗ на конкретный текст и доступности текстов в публичных библиотеках отбирается наиболее информативная часть документов, которые желательно опубликовать полностью. Вместо остальных документов могут помещаться подборки извлечений или только их шифры с полным библиографическим описанием. В результате юридический справочник дополняется словарем основных законодательных дефиниций и системой доступа из двух блоков: первый содержит картинки с изображением (схемами) фасетов многомерного классификатора базы знаний и правила формирования кодов рубрик; второй является упорядоченным перечнем совокупных кодов рубрик классификатора, каждый из которых снабжен ссылками на конкретный фрагмент текста (раздел, главу, статью, библиографическое описание...) справочника.

3.6. Технологии ведения баз знаний открывает принципиально новые возможности и для специалистов. Даже в рамках публичного центра правовой информации становится возможным в разумные сроки выполнять следующие тексто-аналитические работы: выявлять терминологические коллизии, проверять смысловую целостность документов, проводить экспертизы соответствия документов (договора, нормативного акта ...) действующему законодательству, готовить систематизированные юридические справочники. На основе технологии ведения баз знаний можно быстро разворачивать интенсивные и актуальные практикумы по специальности, обрабатывать результаты опросов общественного мнения и делать многое другое. Применение технологии ведения баз знаний настолько снижает трудоемкость работы юриста и законодателя, что впервые становится возможным корректное практическое решение следующих фундаментальных задач правоприменения и законотворчества, а именно:

  1. Проверка непротиворечивости и приведение договора или правового акта (законопроекта) в соответствие с актами большей юридической силы (действующим законодательством).

  2. Выявление пробелов и противоречий в правовом регулировании.

  3. Ревизия законодательства или массива служебных текстовых документов (фор­мальная отмена и консолидация документов прошлых периодов и их частей, либо практически не применяющихся, либо с истекшим сроком действия, либо не имеющих нормативного характера, либо частью или полностью дублирующих или противоречащих более поздним актам равной или большей юридической силы).

  4. Кодификация законодательства (сведе­ние нормативных актов, относящихся к выбранной отрасли или институту законодательства, к единому кодификационному акту на федеральном, региональном или муниципальном уровне с последующей отменой массы правовых актов, замененных таким актом).

  5. Унификация законодательства (сближе­ние различных национальных правовых систем в рамках международных союзов, стандартизация понятийной и терминологической базы, приведение национального законодательства в соответствие с нормами / документами международного права).

Выполнение аналитических работ в интересах органов власти и местных сообществ обеспечивает грамотную защиту их интересов (например, в области бюджетных отношений) и гарантирует постоянную поддержку публичных центров правовой информации и аналогичных организаций со стороны лиц, принимающих решения.

3.7. Об экономической стороне промышленной реализации баз правовых знаний можно говорить только оценочно. По предварительным расчетам автора создание промышленной БПЗ на уровне субъекта Российской Федерации (включено все федеральное законодательство, законодательство конкретного субъекта Российской Федерации и все местные правовые акты его столицы) и разворачивание в его столице с миллионным населением займет два-три года и позволит окупить вложения только на платных услугах публичного ДПИ за первые 2 года. Техническая реализация городской инфраструктуры автоматизированного ДПИ - это сотня сенсорных терминалов в общественных местах, поддерживаемая электронной платежной системой муниципального банка на пластиковых картах и, например, жетонах. Надо понимать, что БПИ может параллельно использоваться профессиональными консультантами публичных центров правовой информации и любыми заинтересованными лицами по доступным каналам связи, в первую очередь, через Интернет и по голосовой коммутируемой линии с любого кнопочного телефона (с использованием компьютерной телефонии).

Базы знаний - это, конечно, хорошо. Только вот незадача - где взять столько денег небольшому муниципалитету? И что можно предложить в таком случае?

4. Организация публичного доступа к правовой информации

4.1. Для любого варианта реализации публичного доступа к правовой информации нужны помещения, оргтехника, заинтересованные кадры, базы правовой информации, возможно, базы правовых знаний, доступ в Интернет, юридическая литература, расходные материалы и многое другое. И, что самое главное, должны быть испытаны финансовые схемы, обеспечивающие самоокупаемость такой структуры даже для небольшого населенного пункта с населением 5000 человек.

4.2. Качественные услуги ДПИ не могут быть совсем бесплатными. Это не мешает, скажем, Пенсионному Фонду, органу власти или крупному рекламодателю дотировать или инвестировать бесплатное обслуживание пенсионеров, учащихся и других групп населения. В сравнении с юридическими консультациями (где они есть) для провинциальной России можно считать вполне приемлемыми следующие условия обслуживания граждан:

  1. распечатка до 5 листов подходящих извлечений из правовых актов со ссылками на официальные публикации и/или библиографических описаний (в случае приемлемости результатов взымается плата 1,5 доллара США в рублях по курсу);

  2. аналогичная предыдущему пункту выдача правовой информации по телефону / телефаксу на условиях абонемента (предоплаты);

  3. выгрузка на чистые дискеты граждан подборки текстов или библиографических карточек с внутренней маркировкой подходящих фрагментов (в случае приемлемости результатов взымается плата 1,5 доллара США в рублях по курсу + 0,5 доллара за каждый полный Мб или не менее 500 машинописных страниц).

Если вопрос очень сложный и требует большего времени для решения, посетителем по предварительному согласованию выплачивается увеличенный тариф. Дотационные категории граждан идут в рамках оплаченной квоты. Во избежании очередей лучше принимать посетителей по предварительной записи. Заметим, что тематика разрешаемых проблем может быть любая, кроме вопросов, связанных с предпринимательской деятельностью или деятельностью юридических лиц. Такие вопросы разрешаются по повышенному тарифу.

4.3. При норме 10 минут на одного посетителя и работе каждого консультанта в течение 4 часов только на услугах публичного доступа обеспечивается минимальное месячное поступление порядка 1320 долларов с одного рабочего места (2 консультанта). Соответственно, в течение года за половину рабочего дня 1 консультант может обслужить 5300 посетителей (т.е. все население небольшого населенного пункта, см. п. 4.1). Это позволяет не только обеспечить фонд заработной платы (не менее 200 долларов в месяц), но и покупать расходные материалы, оплачивать аренду, программное обеспечение, повышение квалификации. Но это еще не все. Доступные технологии оперативного ведения аналитических работ с текстами позволяют удовлетворять потребности адвокатуры; обеспечивать местному органу власти информационно-аналитическую поддержку законотворчества и правоприменения; подготавливать юридические и иные справочники регионального и местного значения. Поток посетителей создает благоприятные условия для оказания и иных коммерческих услуг (поставка БПИ и информационных технологий). А самое главное, появляется реальная возможность создать рабочие места и удержать квалифицированные кадры.

4.4. Организационно услуги ДПИ может оказывать специализированная автономная некоммерческая организация. Приведем возможные варианты размещения публичных центров правовой информации: органы местного самоуправления, органы государственной власти, средства массовой информации, учебные заведения, библиотеки, консультационные фирмы. Начальные средства можно получить от местных инвесторов, соучредителей и за счет грантов благотворительных фондов. Хочется обратить внимание, что платный ДПИ - это социально ориентированный бизнес с колоссальным рекламным эффектом, на который может соблазниться как предприниматель, так и политик, не говоря уже о производителях БПИ. Кстати, ряд крупных фирм (п.2.2) сформировали собственные программы поддержки публичного ДПИ на базе библиотек. При подготовке бизнес-планов для возможных инвесторов стоит обращать внимание на потенциальную возможность разворачивания на базе публичного центра правовой информации информационно-аналитического и учебно-методи­чес­кого центра. Также нужно учитывать, что без заинтересованного и компетентного руководителя такое дело не стоит даже начинать.

5. Заключение

Изложенный материал дает достаточно информации для начала работ по разворачиванию публичных центров правовой информации на уровне муниципалитетов любого размера, нужно только запастись терпением. Поскольку проблема практической реализации конституционного права граждан на доступ к правовой информации стоит не только в России, часть рекомендаций настоящего доклада может быть с успехом применена и в других странах.

Предлагаем посильную помощь заинтересованным лицам, например, возможность бесплатного ознакомительного обучения. Бесплатно вышлем дополнительные учебные и справочные материалы, например, шпаргалку на каждый день “Бесплатное разрешение проблем с использованием русских ресурсов Интернет” (лист с оборотом).

Приглашаем к сотрудничеству в следующих областях:

  1. прикладные средства управления, извлечения, систеза и доступа к знаниям, особенно в открытых системах (Интернет); вышлем доклад “Технологии познания”

  2. технологии автоматического поддержания баз знаний на основе программ полнотекстового поиска (поисковые роботы Интернет, большие СУБД) и для иных естественных языков (в первую очередь - французский и английский) см. "Доступ к текстовой информации" http://www.integrum.ru/partners/inventa/access.asp;

  3. технологии дистанционного обучения; техники стимулирования познавательной активности; методики повышения общей и правовой культуры; вышлем статью “Открытые технологии образования”.

Ноябрь 1999 года, Сергей Кузнецов

Приложение

Бесплатные правовые ресурсы Интернет

Российские поисковые системы: Яндекс http://www.yandex.ru; Rambler http://www.rambler.ru; Апорт! http://www.aport.ru.

Базы правовой информации (Федеральное законодательство России): Закон (НЦПИ) http://www.chuvashia.uka.ru/law/1.htm http://base.vcom.ru/cgi-bin/lawindex Банк данных (НТЦПИ “Система” ФАПСИ) http://www.systema.ru КонсультантПлюс Проф (доступен ограничено) http://www.consultant.ru/online/prof.phtml?B0CKQ Законодательство http://www.chuvashia.com/law/main.asp?selector=ru
Россия (Референт) http://www.referent.ru:2005/share/1/find.htm

Образцы документов: http://www.chuvashia.com/law/main.asp?selector=fd.

Словари дефиниций: Ассистент-Словарь (Элкод) http://elcode.dialup.corbina.ru/~michel/bel/ (15 тыс. терминов).

Толковые и энциклопедические словари: Энциклопедия “Кирилл и Мефодийhttp://www.km.ru/; Словарь Ожегова http://russia.agama.com/oz_demo.htm;

На этих ресурсах уже проведены первые курсы дистанционного обучения разрешению юридических проблем!!!

Кто знает, что такое “стрельба по-македонски”? Пожалуйста, напишите автору (495@5186364.ru).

Опубликовано по адресу: http://www.lawint.ru/lawacc99.html
Дата последнего редактирования 06.07.2015
© Кузнецов Сергей Валентинович


Сайты (Сергей Кузнецов / Кузнецов С.В.):
Всепроникающее обучение
Исследование рисков и поиск возможностей через Интернет
Невидимый Интернет для бизнеса
Технологии производства баз знаний
Средства автоматизации вэб-поиска:
Мастер поиска НТИ
Поиск по шаблону на основе Мастера
Классификационный поиск по шаблонам на основе Мастера
Сценарий: Поиск рыночных ниш через Яндекс
Сценарий: Выявление проблем через Яндекс
Сценарий: Поиск определений через Яндекс
Услуги (Сергей Кузнецов / Кузнецов С.В.):
Тематический мониторинг открытых источников
Профессиональный поиск информации
Поиск и мониторинг ниш на рынках
Технологические исследования через Интернет
Очные компьютерные тренинги
Дистанционное обучение
Об авторе: Резюме Сергея Кузнецова
Фотогалерея Сергея Кузнецова
Публикации и работы Сергея Кузнецова
Правила Сергея Кузнецова
Мифы о Сергее Кузнецове
Технологические работы Сергея Кузнецова
В разработке